“存款保险”为谁保险？

 

　　《条例》的出台已可谓是“千呼万唤始出来”，但若仔细研读超简洁的二十三条条文，定会使人感到《条例》“犹抱琵琶半遮面”的“神秘”。在肯定《条例》填补我国存款保险制度空白的同时，《条例》在制度重心配置、运作模式选择、存款人权益维护乃至投保机构监管等具体问题等方面，仍留有诸多制度空白。 

　　存款机构优先保护 

　　现代存款保险制度起源于19世纪的美国。1829年，纽约州就曾经为确保商业银行能够偿付客户存款和利息，以及商业银行所发行的银行券的兑付，而要求该州内的商业银行提供资本金设立由政府运营的的基金，以确保上述银行券和存款的安全兑付。然而，真正现代意义上的存款保险制度的建立却是一百多年以后的事情。 

　　根据《1933年格拉斯斯蒂格尔法》的规定，美国于1934年设立了联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC），该公司被认为是第一家真正意义上的现代存款保险公司；二战结束后，直至20世纪60年代末，世界各国、各地区才纷纷建立起各自的存款保险制度和存款保险机构。例如，加拿大在1967年、日本在 1971年、英国在1982年、韩国在1996年以及越南在1999年建立了存款保险机构；我国台湾地区则是在1985年建立了存款保险公司。在国际上，直到2002年才设立了国际存款保险协会，截至2009年3月底，该协会有54个国家的75个存款保险机构参加。 

　　值得注意的是，现代存款保险制度之滥觞虽是出于对存款人利益的保护，然而此后该制度的发展逐渐脱离了对存款人的直接保护，而渐渐转向对商业银行等存款类金融机构（也就是存款保险制度中的投保机构）的扶持与保护。换句话讲，现代存款保险制度需要平衡的是存款人和存款机构（尤其是存在问题的商业银行等存款类金融机构）之间的利益关系。在这一问题的取舍上，各国存款保险法制实际上将对存款机构的保护放在了首要位置，而对存款人的保护则放在次要位置。 

　　我国存款保险制度也采取类似的价值选择，之所以如此，因为在规则制定的主导者看来：一方面，《条例》设置的50万元人民币的存保限额，可以使99.6%的存款人（包括各类企业）受到全额保护；另一方面，通过存款保险差别费率和早期纠正机制，可以对经营不善存在风险的商业银行形成外部监管压力，有助于间接维护存款人利益。然而从规则制定的角度来看，如果一部存款保险法规既希望保护存款人权益，又想要解决问题金融机构救助与处理问题，甚至还要肩负起一定的金融监管职责，人们不禁要问，仅有23条的《存款保险条例》能做到吗？ 

　　基金模式缺独立性 

　　纵观世界各国存款保险机构的设置模式，主要有公司型和基金型两种基本模式。 

　　美国是采用公司型存款保险制度运作模式的典型代表，联邦保险公司为美国政府所属之公司。日本在1971年制定《存款保险法》的时候，更直言不讳地宣称其存款保险机构――日本存款保险公司（Deposit Insurance Corporation of Japan，简称DICJ）就是仿照FDIC设立的。我国台湾地区的存款保险机构也采用股份有限公司的形式。公司型存款保险制度的核心，是通过独立的存款保险公司存款保险业务的经营运作，来实现存款保险制度的初衷：保护存款人利益，维持金融稳定。 

　　公司型的存款保险制度中，存款保险公司具有很强的独立性，体现在：一是存款保险公司的资本独立；二是存款保险机构的法律人格独立；三是存款保险机构之业务独立。由于存款保险具有很强的公益属性，不属于商业性保险活动，因此存款保险机构大多不以营利为目的，其经营活动之目的均在于确保公益性目标的实现。 

　　按照《存款保险条例》的规定，我国存款保险制度的起步模式为存款保险基金制，而不适用公司制。究其原因，按照周小川的解释是：公司型设立成本较高，同时需要大量的人员和运作成本。在未来条件成熟时，我国存款保险机构也将转型为公司型，也就是说我国存款保险制度采用基金型乃是一种阶段性的选择。较之于公司型存款保险机构设立时的难易程度，其实两者之间独立性的差异或许是基金型能够上位的另一个重要原因：基金型存款保险须依托于人民银行下设之存款保险基金管理机构来负责管理运作，相对缺乏独立性，而更易为管理者所掌控，成为宏观调控以及监督管理的工具。 

　　如果说存款保险机构运作模式的选择更主要涉及其内在治理模式的话，那么存款保险基金运营和投资则直接涉及存款保险制度得以安全有效运转的物质资金基础。我国《存款保险条例》规定，除投保机构在我国境外设立的分支机构，以及外国银行在我国境内设立的分支机构外，凡在我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构均需依照《条例》投保存款保险，缴存保费。投保机构缴存之保费汇集为存款保险基金。而存款保险基金的经营运作原则，则需遵从安全、流动、保值增值等原则。为此，《条例》明确限定存保基金只能投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券。 

　　相对于对存款保险基金安全性的关注，《条例》对于存款保险基金的保值增值原则的态度则略显保守：或许从存款保险基金管理角度而言，仅凭其保费收入就能够维持存款保险基金的日常运作，但从减少银行保费负担和社会成本，维护存款人合法权益和赔付水平，发挥存款保险基金维护金融稳定作用的角度考虑，可以借鉴国外成功立法经验，探索存款保险基金为问题金融机构提供资本增强业务、持有问题金融机构优先股权、参与问题金融机构不良债权购买、责任追究等业务活动。从而适当减少对存款保险基金投资运作的限制，提升存款保险基金在防范和化解金融风险中的资金应对能力。 

　　此外，《条例》对存款保险基金管理机构的职责、业务类型、存款人权益行使与保护、存款保险基金管理机构与现有监管机构的信息共享与监管协调机制等问题中仍存在大量未能明确和厘清的问题。现在，人们似乎愿意用未发生所谓“存款搬家”的现象来说明存款保险制度实施的平稳与有效，但只有危机才能考验存款保险制度的优劣，显然，我们并不期望有金融风险的到来。