1 税收信息系统综述
中国共产党在“十六大”报告中强调指出:必须“ 优先发展信息产业,在经济和社会领域广泛应用信息技术”。在落实党的十六大精神、全面建设小康社会的进程中,新经济、网络经济和信息技术的快速发展,将会给社会经济生活带来巨大的变革,迫切需要各行各业进行创新,税务机关自然也不例外。税务机关面对日益现代化的社会经济,应真实、全面地了解纳税人的相关信息,加强税源监控、税务稽查,防止税收流失,这就要求税务机关坚持“ 科技加管理”方针,加快税收信息系统的建设与完善步伐。
税收信息系统,就是充分利用现代计算机网络以及通信技术,实现税务信息的收集、整理、分类、储存、检索、统计分析、传输、应用的系统化、网络化的计算机应用系统。
我国税收信息化建设的主要任务是:建设一个网络、一个平台和四个系统。一个网络,就是总局与省、地、县局四级主干网;一个平台,就是统一规范的应用系统平台;四个系统是: (1)税收业务管理应用系统; (2)税务行政管理应用系统; (3) 外部信息应用管理系统; (4)税收决策支持应用系统。在税收信息化建设中,税务信息网络的建设是基础,为税务信息资源的开发与利用建立了一个平台,而税务信息资源的开发与利用是税收信息化的核心,涉及到税务业务、行政、决策、为纳税人服务等各个信息系统。所以建立适合税务管理的税收信息系统,是实现税收信息化的关键因素。[3]
1.1税收信息系统规划与设计特点
对于税务部门来说,信息的意义是十分重要的,因为当代税收管理的方方面面都依赖于信息的获得和利用,特别是决策都需要信息支持。信息是一种资源,利用好信息资源可更好地开发和利用种种其它资源。主要用于开发和利用税收信息资源的管理信息系统(Management Information Systems, 简称MIS),我们称为税收信息系统。
概括来说,税收信息系统规划主要包括下面几个主要方面
1)信息技术的应用
显而易见,信息系统的最基本要素就是要充分利用信息技术,迅速增加和扩展信息技术的利用,使之广泛渗入业务领域的各个层面,不断地与其他技术融合产生各种新技术,显著提高效益和效率。
2)信息资源的管理
信息资源的采用并不是信息化的目的,它只是作为信息资源开发的手段和工具。信息资源已经成为信息社会继劳动力、土地和资本三种生产要素之后的第四种新颖的、具有“软特性”的生产要素,而且,信息在收集、加工、传递、积累和利用整体上作为一种资源的质和量,其作用比物质资源和能量资源相对要更大。信息系统要求信息资源在数量上必须达到一定程度,只有广泛采集和积累信息,迅速流通和加工信息,后效利用和繁衍信息,才能通过信息资源开发创造出越来越多的物质和精神财富,并通过快速有效的信息交流实现信息资源的大范围内充分共享。因此,信息系统必须实现对信息资源的有效管理。
3)信息系统规划的目标
信息系统规划的目标不是也不应是信息技术的采用和信息资源的开发利用,而应该包括以下几个方面。一是确立组织的信息观念,使人们在思想中都自觉做到重视信息、利用信息,信息观念深入人心是实现信息化的重要条件之一;二是要使信息资源和信息技术的特性在实践中越来越充分的发挥作用,逐步形成以它们为基础的业务新流程、新结构、新功能和新观念;三是实施信息教育,提高人们的信息素质,信息资源的开发和利用、信息技术的普及和应用、信息观念的形成和强化等有赖于人类文化素质的提高。
4)信息系统规划过程
信息系统规划与其说是一个目标,不如说是一个过程,而且是一个需求驱动和技术驱动的互动发展和不断发展的过程。首先,信息系统规划需要技术的逐步推广来推动,而信息技术本身需要一个研究和发展过程;其次,信息技术及其应用的复杂性决定了信息化需要一个逐步建设、不断完善和持续发展的过程,同时,信息系统规划涉及信息观念传播、信息人才培养、信息组织和加工、应用及其流程的优化、管理体制和模式的创新、新型文化的创立等调整和变革过程,因此,信息系统规划是一个局部到整体、由初级到高级、由量变到质变的螺旋上升过程;再者,信息系统规划的内容也是不断丰富和发展的,信息系统的内容会因信息系统主体所处的社会条件、人文环境、地理位置、应用领域及历史时期等的不同而不尽一致,信息系统的内容也会随着信息系统规划及其应用水平的不断提高而向更高级的水平发展,因此,从这个角度来看,信息系统规划是一个永无止境的发展过程。
1.2税收信息化的构成要素
从税收信息系统的概念不难看出,税收信息系统规划就是利用现代信息技术,开发税收信息资源,充分调动人力信息潜能,并建立与之相适应的税务管理组织模式,提供优质服务,以推进税务管理现代化并提升税务工作效率和效能的过程。从宏观定义来讲,税收信息系统的内容包括互相紧密联系的两个方面――税收业务信息系统和税收管理信息系统。就税收信息系统的构成来看,信息系统的内容包括了三大体系:信息支撑体系,主要是指以信息技术为核心的信息基础设施建设;信息服务体系,是指利用税务信息资源进行税务信息服务,这是税收信息系统的出发点和归宿,也是税收信息系统的根本;信息保障体系,指为税收信息系统的顺利实施而提供的一系列规章制度、工作规范以及信息知识的普及和信息人才的培养。
税务信息系统是税务信息化的具体实现,税务信息化的内容具体表现在以下几个方面。
1.2.1税务生产要素信息化
按照生产力多要素理论,决定生产力的要素除了劳动者、劳动工具和劳动对象外,还包括科技、教育、管理等。在信息时代,利用信息技术,可以增强税务人员的信息意识和信息活动能力,从而提高人员素质,并通过办公设备智能化来改进劳动工具的质量,通过信息技术扩大管理面来增加新的劳动对象,同时还可以通过促进科技、完善教育、提高管理水平、增强信息作用,对税收工作做出更大的贡献。
税务生产要素信息化有两层涵义:一方面是指信息在税收行业的生产要素中的相对作用越来越大,信息管理变得越来越重要,影响税务管理者对竞争和战略的定义,信息已经成为创造力、生产力及其效能的源泉,税务管理人员的每一个决策都必须建立在对信息充分利用的基础上,以信息来指导决策,将信息迅速转化为效率。另一方面,税务生产要素信息化是指传统要素的信息化,就劳动力而言,税收信息化需要的是可以充分挖掘信息、利用信息和发挥信息潜能的信息人力资源,注重对人力资源的管理;就生产力工具而言,技术水平和技术经验等信息化要素占据主导地位,信息技术和支撑平台将成为物质基础;就劳动对象而言,信息化条件下,税务信息的使用价值得以更充分的利用。
1.2.2税收业务过程信息化
税收业务过程信息化是指在税收业务流程中采用先进的信息技术,优化或重组税收业务流程,减少流程环节,提高流程的适应性和效率,为用户提供更加高效、便捷、优质的服务。税收业务过程的信息化包括三层涵义:一是业务流程的自动化,是指充分利用各种信息技术,实现税收管理各个环节事务的计算机自动处理;二是税收业务过程的综合化,是指将税收管理过程视为一个整体,实现管理各环节的计算机控制和各个环节事务间的计算机自动衔接和协调以及各环节信息的传递和共享;三是税收管理过程的柔性化,充分利用内部Internet和外部Internet,辅以各种各样的专家系统和知识系统,实现全过程的在线交互和实时现场分析。
1.2.3管理信息化
管理包括计划、组织、指挥、协调和控制这5项职能。在信息化过程中,管理手段以信息技术为基础,管理的重点以信息资源为主,前者属于管理手段信息化,后者属于管理内容信息化,两者共同构成管理信息化的内容。
管理手段信息化是指运用信息技术构建管理信息系统,在合适的时间,为各级管理人员提供过去的、现在的、预测未来的有关内部状况和外部环境的信息,以支持组织的运行、管理和决策功能,发挥管理的各项职能。
管理内容的信息化是指利用计算机及信息技术作为延伸人类大脑的工具。对零碎、杂乱、局部和不同渠道来源的信息进行采集、存储、处理、传输和优化,并将它们整体化、系统化和综合化,进而积聚为巨大的知识财富,提供给各个层次的管理者,从而实现有效管理。
1.2.4税务组织结构信息化
信息化的一个极为重要的方面就是要建立与信息化相适应的组织结构模式,从而实现对组织中人力、物力、财力和信息资源的管理。组织结构信息化就是组织内部不同部门间的界限逐渐模糊,并由静态的递阶结构向动态的网络结构过渡,以知识和技能为基础的临时性、多专业协同组织将不断增多,组织目标将从传统的保证组织的生产效率和管理效能,扩展到最大限度的提供优质服务。组织结构信息化的一个重要方面是组织结构的扁平化,简化管理层次和管理环节,使组织内部通信联系形成一个网络,信息的传递更加及时、准确、合理和充分。[4]
1.3税收信息系统的作用
1)从税收执法的角度看,税收信息系统是充分地贯彻税法意图的重要保障。税收信息系统首先是一个执法手段,其发达程度关系税收征管质量,税收征管质量的优劣事关税法的执行是否到位。税法的执法是否到位又取决于税务机关和纳税人征纳两个方面,信息技术的应用提高了税务机关的征收效率和税务人员的执法水平,强化了执法责任,同时加强了对纳税人的信息监控并提高了纳税人的税法遵从意识,从而使得税法得以有效地贯彻。
2)从税收决策的角度看,数据的集中和共享为科学合理的税收决策和税制设计与优化提供量化依据,解决了决策科学化的问题。税收信息系统实现了征管数据的高度集中并通过决策支持系统对这些看似零散的数据进行加工分析,将分析的结果提供给决策者使用。
3)从税收管理理念和管理手段看,信息系统的手段和理念对新税制的顺利实施以及实施效果会产生不可估量的影响。信息技术应用于税收管理,一方面,在管理理念上以其标准化、系统化、精细化的管理思想实现了税务管理的科学化、集约化,另一方面,从手段上保证了藉以决策的各类信息的真实性和高度集中,有利于先进管理思想的实现。
4)从税收征纳成本的角度分析,税收信息系统通过提高税收管理水平,降低税收运行成本进而影响税制的运行效果。传统的征收方式加大了征纳成本和税制运行的成本,从而降低了税制的实施效果。一方面,税制运行的主要目标在于组织税收收入,税收征收机关的高额征收成本最终只能从已征收的税收收入中开支,不仅如此,由此而形成的超额税收负担以及对经济运行的不适当干预所造成的间接损失也会违背税制的中性原则;另一方面,纳税人纳税成本的加大及因此所导致的税负不公会抑制投资的积极性,加大纳税人对税法的不遵从和偷逃税的可能,这也会削弱税制的执行效果。
1.4税收信息系统的构成框架
信息系统的构成框架确立是认识信息系统的一个重要方面,而无论是从国家这样的宏观层次,还是从某个具体组织的微观角度来看,构建信息基础设施是信息系统建设最核心有形内容。信息基础设施一般包括5大主要部分:信息网络、支持体系、信息资源、信息人员和信息系统,而信息系统是信息化建设的最终表现形式,与信息网络和支撑平台的相对通用性不同,信息系统具有很强的应用依赖性和很高的专业性,可以认为,任何组织的信息化建设的特色主要体现在信息系统上。
2 税务信息化国内研究状况
近年来,我国税务信息化的发展轨迹大致可划分为3个阶段:第一阶段是模拟手工操作的税收电子化阶段,其总体特征为采用数据库技术,依托单机和局域网,涉及税务应用的操作层次,对税收业务的重要环节实现了手工操作的计算机化。第二阶段是步入面向管理的税务管理信息系统阶段,其总体特征为采用关系型数据库、客户机、服务器模式及图形化界面,依托广域网进行分布式处理税收业务。第三阶段是实现创造税收价值的全方位税收服务系统阶段,其总体特征为采用web技术和组件化结构,依托互联网实现集中式处理,并对纳税人进行全面的管理与服务。
从2004年开始,我国税务信息化建设进入了从第二阶段向第三阶段发展的关键时期,与第一、第二阶段相比,第三阶段所涉及的税务业务应用已从简单的税务业务操作发展到深层次的税收管理和高层决策,而这些变化则对信息技术在税务领域的应用提出了更高的要求。从技术发展趋势来看,目前我国税收领域的技术架构方式已经有了突破性进展,在经济发展较好的地区,已经逐步使用了先进的三层架构代替了传统的两层架构模式,在技术上突破了两层架构对于网上服务方式的限制,对系统的安全性和可靠性提供了有力的保障。
但是,由于我国的经济发展状况不平衡,在一些相对落后的地区,还无法进行较大的投入改造,所以就目前的情况看,三层架构和两层架构将同时在我国税收领域存在,但是三层架构对两层架构的替代是不可避免的。
3 税务信息化国外研究状况
国外经济发达国家早在六、七十年代就已将计算机技术应用到税收业务上。各国政府投入巨额资金,建立庞大的全国计算机网络,有统一规范的信息系统支持,各种纳税事务的处理,包括对纳税人的监控和稽查,都通过计算机网络进行,收到很好的效果。近年来,许多发展中国家也把税收电子化作为加强政府经济调控能力的最主要措施来抓。可以说,除税收法制健全的因素外,税务工作拥有先进的管理手段,是这些国家税收秩序良好的主要原因。
另一方面由于西方发达国家,采用分税制较早,管理有一定的基础,制度比较规范,所以应用效果比较明显。比如:美国分联邦税和州税,联邦税由国家财政统一征收和管理,州税则由各州地方政府征收和管理。由于税收的特殊地位,不管是联邦税的征管,还是州地方税的征管都自上而下地统筹规划,加大对信息及电子化工程的投入,使税务部门在计算机应用上发挥了积极作用。[5]
随着Internet的普及,发达国家的信息化程度不断提高,税收平台的透明度也不断增强,对纳税人的服务也越来越全面,面向对象技术的不断成熟,特别是三层架构的出现,很好地解决了不断出现的新的业务需求,目前已经取代了两层架构。
目前国外主要的三层架构模式有:OMG的CORBA/CCM、Microsoft的DNA/DCOM (COM+)以及Sun的J2EE/EJB。由于各自有着不同的特点,将在下文说明。
4 税务信息化目前存在的问题
目前,税收信息系统建设还存在不少问题:由于前期基本采取“自下而上”的建设方式,系统缺乏整体规划,建设和运行成本较高;系统建设周期过长,为解决临时业务需要开发使用的系统过多,且因技术的发展变化和技术标准执行不严,各系统相互间兼容性差,资源不共享,地区间发展不平衡问题也比较严重;有关制度改革相对滞后,各种应用系统基本上是“再现手工”,质量不高;较多业务不能进行衡时处理,加大了对设备资源的需求并产生闲置;税务部门与其他部门间的信息交换存在比较多的困难,影响了税务信息系统的运行质量;税务系统工作人员的信息化素质尚需提高,信息技术专业人才缺乏;对信息资源的加工利用水平较低;应用格局过于分散,数据处理节点沉淀在基层;应用平台不统一,设计思路各异;按应用系统配设备,导致设备投资巨大,设备数量多、档次低、利用率低,而且分散在省、地市、区县各级单位,管理和维护十分不便;缺乏统一标准规范等。这些问题的存在又一定程度上影响了税收信息系统的进程。因此,通过技术措施,实现资源整合,解决上述问题是税收信息系统面临的迫切任务。[6]
5 税务信息化发展趋势及动态
在我国,税收信息系统是国家电子政务信息系统的重要组成部分,是提高税收工作水平的必由之路。目前,我国税收信息系统基础建设工作取得长足发展。截至2003 年底,国税系统四级广域网已全部联通,省级地税局已全部与总局联网,部分省地税局开通运行了本系统的广域网,硬件配备初具规模。同时税务系统的各级干部对税收信息系统的认识水平有了较大提高,税收信息系统的建设人才队伍得到发展、全员的计算机应用能力得到提升。
从目前我国税务信息化发展趋势来看,税收信息系统已经进入税务管理工作的各个方面,开发应用了综合征管系统、增值税发票管理系统、出口退税系统、案件管理系统、税务监控系统、反避税系统、稽查管理信息系统、涉外所得税汇算清缴系统、稽查查帐系统、财务管理系统、人事管理系统、公文处理系统、执法责任制系统、会统报表系统、重点税源分析系统等。各地税务机关还开发应用了远程电子报税、税银库联网系统、电话报税、IC卡报税系统等。这些系统的应用大大提高了税收信息化的水平,提升了税收征管的质量和效率,节约了税收成本,有效堵塞了偷逃骗税的漏洞,提高了为纳税人服务的水平,保证了税收应收尽收职能的顺利实现。
从技术领域来看,架构模式的变革将越来越重要,以往两层架构模式,由于在项目开发、应用升级、管理维护等方面存在不可避免的缺陷,将被三层架构所替代。
税务信息化建设与其他行业信息化建设相比有其自身的特点,这是由税务行业具有特殊性所决定的。税务部门对内要面对各方面特殊需求的业务人员,完成日常的业务和行政工作,对外则要面对各政府部门、银行、纳税人等等不同的服务对象,需求的不断变化,要求信息系统能够足够支撑。
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