地方“税收优惠”乱象有望遏制

       3月13日，十三届全国人大一次会议第四次全体会议在京举行，听取了关于国务院机构改革方案的说明。

　　国务委员王勇作说明时指出，改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。现场随即响起了掌声。

　　伴随着1994年分税制改革，国、地税分设为两家。24年之后，税务大军壮大至约80万人，将顺应新的形势重新合并为一家。

　　国地税合并，企业缴税只需跑一家税务局，能降低税收管理成本，企业喜闻乐见。国地税合并，且明确实行以税务总局为主的双重领导管理体制，原来存在的税收政策执法不一、地方以税收优惠政策“恶性竞争”的状况有望减少。不过，国地税合并背后会涉及大量机构、人员、职能的调整，这些工作还有待推进。

　　十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确“加强和优化政府财税职能，进一步理顺统一税制和分级财政的关系，夯实国家治理的重要基础。”国地税合并后的双重领导管理体制，旨在推进统一税制的同时，继续保持当前的分级财政关系。

　　24年后重新合并

　　呼吁“国地税合并”的声音，从国地税两家分立以来，就未曾停止过，因为始终会存在执法不够统一、办税不够便利等问题。

　　1994年我国开始实行分税制财政管理体制，税收管理机构进行相应配套改革。中央政府设立国家税务总局，是国务院主管税收工作的直属机构；省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统。

　　“国地税分设是1994年分税制的产物。国家税务局的设立，旨在保证中央税收收入的充分足额上收。从服务于地方政府的目标来看，地方税务局的设立对保证地方税收收入的征管效率起到了积极作用。国地税分设的历史意义是不容否认的。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对21世纪经济报道记者表示。

　　近年来，随着营改增的推进，营业税这一原地方主体税种退出历史舞台，改为增值税后，转由国税部门征管，地税部门征管任务减少较多——“国地税合并”的呼声再起。

　　2015年底，中办、国办联合下发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，提出国地税“合作不合并”。当时改革的第一大任务为“理顺征管职责划分”，中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税按税种属性和方便征管原则确定。按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。

　　2015年虽未推动国地税合并，但提出“构建税收共治格局”，明确要推进涉税信息共享、拓展跨部门税收合作等。

　　企业乐见其成“今天在会场很有意思，当王勇宣读国地税合并时，下面都在鼓掌，鼓掌的应该是经济界、企业界的代表委员。企业现在既要跑国税，还要跑地税，而且各地税法执行的严格程度不一，从企业纳税人的角度来说，国地税合并能简化纳税程序，企业期盼已久”，获邀列席会议的国务院参事刘桓对21世纪经济报道记者表示。

　　企业界确实乐见其成。全国工商联今年由企业主笔的一份集体提案就建议国地税合并，表示这样既有利于政府减少税务监管的投入，还可以降低企业因现行国、地税分立体系而产生的多头管理的成本等。

　　3月13日，多名企业界人士对21世纪经济报道记者表示，国地税两家合了好，国税和地税两套申报系统，企业确实存在双头申报的问题。

　　“在整体大部制改革方向下，国地税合并是情理中的事情。两家合并能提高征管效率，征税无需两家机构，可在信息系统里自动分税。营改增之后，地税任务减轻，通过机构合并实现人员流动，人员配置上会更有效”，上海财经大学教授胡怡建对21世纪经济报道记者表示。

　　形势确实在改变。杨志勇也表示，当年担心央地税收收入混库问题，随着税收信息化进程的加快，已经不太可能出现，国地税分设的必要性已不复存在。纳税人因为所纳税种不同要分别与国地税打交道，遵从成本增加的弊端仍然存在，与构建有效率的公共服务型政府的要求有一定差距。

　　“双重领导”落实统一税制

　　按照这次改革方案，国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。

　　官方数据显示，2016年我国国、地税务在职人员总数接近80万人，占整个公务员队伍超过10%。国地税合并，将涉及大量机构、人员调整。

　　2015年底提出国地税“合作不合并”，就考虑到地税局属于地方政府机构，保留地税局能调动地方政府积极性；后续随着地方主体税体系的建设，以及房地产税、个税等改革的推动，地税局征管任务或将增加。

　　合并之后，是否会影响地方积极性？刘桓表示，目前各地税收自由裁量权较大，很多地方针对招商引资出台税收优惠政策，部分为地方的“恶性竞争”的做法。十八届三中全会就提出，要规范税收优惠政策。税收征管体制，在营造全国统一税政和调动地方积极性间，要权衡其利弊。从中国大的趋势来看，地税单独存在的必要性不大。

　　杨志勇指出，营改增之后，增值税成为第一大主体税种，增值税作为共享税，目前地方政府很多税收收入实际是由国税部门征收的；而且国地税加强合作，包括国地税的办税大厅在一起——国地税全面深化合作，乃至最终融合是大势所趋。

　　胡怡建表示，国地税合并之后，税收政策执行上全国将统一，以前地方政府或松或紧的征管差异会降低。

　　至于双重管理体制，在我国实践中并不少见。比如上海市税务局挂国、地税两块牌子，实为一套人马。

　　“双重领导在海关、审计、统计等直管系统很常见，地方署局长任命仍需得到地方党委政府认同。现在国家税务总局的司长可以调派到各省国税局出任局长，各省国税局局长也可以任总局司长，未来双重管理且以税务总局为主，税务总局主要是指导业务，全国征管制度要统一，人员任命也能实现统一调配”，刘桓表示